Por Andrés Dauhajre
Pocas variables económicas suscitan más interés y alimentan jugosamente el morbo político que la deuda pública. Por alguna razón, la deuda pública está cargada generalmente de una connotación negativa. En el imaginario de la mayoría de los dominicanos prevalece el convencimiento de que un manejo alegre e irresponsable de la misma puede dar lugar a un colapso macroeconómico y a un inevitable empobrecimiento de la población. Tanto así que, si un gobernante, de alguna manera, logró pagarla completamente o reducirla significativamente, tiene asegurada una altísima calificación en el área de desempeño económico que recogerá su legado; en cambio, si el gobernante promovió un endeudamiento exponencial insostenible o permitió un endeudamiento público excesivo, seguramente esa mancha terminaría opacando cualquier acierto registrado en el balance de su legado.
La gráfica muestra que durante el cuarto período de Buenaventura Báez (“período de los seis años”), la deuda pública pasó de 588% en 1869 a 496% en 1873 de los ingresos corrientes del gobierno, mostrando una caída transitoria a 321% en 1872 debido al aumento de los ingresos que se produjo ese año. Ignacio María González y Ulises Francisco Espaillat la vieron oscilar entre 411% en 1874 y 521% en 1876, cayendo a 265% en 1877, el primer año del quinto período de Báez, una vez más, gracias a un fuerte incremento de los ingresos fiscales. Al caer estos últimos a la mitad en 1878, la deuda pública volvió a saltar a 505% y continuó subiendo a 580% en 1879 y 655% en 1880, años del paso efímero por la presidencia de Cesáreo Guillermo y Gregorio Luperón, respectivamente. Fernando Arturo de Meriño logró reducirla a 346% y 358% en 1881 y 1882, gracias al aumento de los ingresos fiscales. Ulises Heureaux, mejor conocido como Lilís, logró reducir la deuda pública y elevar de nuevo los ingresos del gobierno en 1883 y 1884, lo que permitió que la primera, como proporción de los segundos, bajase a 254% y 149%, respectivamente. En los años 1885-1887, Gregorio Billini y Alejandro Woss y Gil la elevaron, moviéndose la deuda pública como porcentaje de los ingresos fiscales desde el 149% en 1884 que dejó Lilís a 255% en 1886.
Lilís, ante la inestabilidad política de los años de Billini y Woss y Gil generada por la rebelión de Cesáreo Guillermo, con el apoyo de Luperón, gana las elecciones de enero de 1887, dando inicio a su dictadura de 12 años y al período de mayor endeudamiento público de nuestra historia. La deuda pública, que había cerrado en 255% de los ingresos corrientes del gobierno en 1886, subió a 297% en 1887, saltó a 713% en 1888, bajó transitoriamente a 375% en 1889 y subió luego sin cesar hasta alcanzar 1,366% en 1894 y 1,500% en 1899, el año de su ajusticiamiento. Juan Isidro Jiménez se manejó con una deuda pública que se movió entre 937% de los ingresos fiscales en 1900 y 1,165% en 1902. Morales Languasco la redujo gradualmente hasta llegar a 611% en 1905. Durante la administración de Ramón Cáceres, ésta se movió entre 491% y 638%, y cerró en 481% en 1911, el año de su asesinato por parte de un grupo de conspiradores liderados por Luis Tejera, hijo del ministro de Relaciones Exteriores, el historiador Emiliano Tejera. A este le siguieron los efímeros Eladio Victoria, Alejandro Nouel, José Bordas Valdez, Ramón Báez Machado y Juan Isidro Jiménez durante los años 1912-1915, período en que la deuda pública osciló entre 408% y 475% de los ingresos fiscales.
En 1916 se produce la intervención estadounidense con el objetivo, entre otros, de garantizar que el Gobierno dominicano honrase el compromiso de pagar la deuda pública externa, la cual, en ese año, representaba el 81% de la deuda pública total. Bajo el período de la intervención hasta la retirada final de los ocupantes (1916-1924), la deuda pública se redujo de 438% en 1915 a 154% en 1924. En 1922-1923, años en que Juan Bautista Vicini se desempeñó como presidente provisional para facilitar el retiro de las tropas de ocupación, la deuda descendió de 281% en 1921 a 246% en 1923. Esta tendencia a la baja se mantuvo durante la presidencia de Horacio Vásquez, quien la redujo de 246% en 1923 a 135% de los ingresos corrientes del gobierno en 1929, año del Gran Crack del 29 de octubre que dio inicio a La Gran Depresión. Fruto de un golpe de estado cívico-militar liderado por Rafael Estrella Ureña y apoyado por el entonces jefe del ejército, Rafael Leónidas Trujillo, la deuda se eleva a 196% de los ingresos fiscales debido a la caída de 35% de las recaudaciones del gobierno que se produjo en 1930, inducida por la contracción de la demanda de nuestros productos de exportación generada por los aranceles establecidos en la Ley Smoot-Hawley de 1930, lo que acentuó la depresión del comercio mundial.
Durante la Era de Trujillo (1930-1961), la deuda pública cayó dramáticamente desde el nivel de 196% de los ingresos fiscales en 1930 a un promedio cercano a 10% en los tres años previos a su ajusticiamiento (1958-1960). Aunque es cierto que Trujillo terminó de pagar o liquidar la deuda pública externa en 1947, el dictador pudo hacerlo gracias al endeudamiento interno en que incurrió el gobierno con el banco comercial estatal, el Banco de Reservas, fundado en 1941 luego de la compra de los activos del National City Bank of New York. Dicho banco facilitó al Gobierno el financiamiento necesario para que Trujillo pudiese liquidar, el 19 de julio de 1947, la deuda pública externa, la cual exhibía un balance de US$9.2 millones. Eso explica el salto de la deuda pública interna en 1947, la cual cerró en US$25.3 millones. Debe señalarse que, durante la Era de Trujillo, los ingresos fiscales se multiplicaron por 20. Esto permitió, durante los últimos diez años de la dictadura (1951-1960), al gobierno desenvolverse con una presión tributaria promedio de 20.6%, lo que allanó el camino a inversiones públicas equivalentes, en promedio, a 8.9% del PIB durante el período 1951-1960.
En 1962, año en que Rafael Bonelly asume como presidente del Consejo de Estado luego de la crisis política que siguió al ajusticiamiento del tirano, la deuda pública saltó del 10% de los ingresos corrientes que representó en 1960 a 51%. En 1963, bajo la efímera presidencia de Juan Bosch, subió a 93%, para seguir subiendo a 126% en 1964 bajo el Triunvirato y a 228% en 1965, año que se inició con el Triunvirato, seguido por el Consejo de Estado, la Guerra de Abril y el gobierno provisional de García Godoy, lo que provocó una una fuerte caída de las recaudaciones y, en consecuencia, el salto de la deuda pública como porcentaje de los ingresos fiscales. En 1966 arranca el período de los 12 años de Joaquín Balaguer.
Durante su administración la deuda pública se redujo gradualmente desde el 228% de los ingresos fiscales que alcanzó en 1965 a 150% en 1977, a pesar del elevado gasto de capital que ejecutó Balaguer durante ese primer período (1966-1978). El gobierno del presidente Antonio Guzmán, elevó la deuda pública a un ritmo acelerado, pasando de 150% en el último año completo del presidente Balaguer (1977) a 402% de los ingresos fiscales en 1982. La contratación de endeudamiento público se intensificó ligeramente durante el gobierno de Salvador Jorge Blanco. De un nivel equivalente a 402% de los ingresos corrientes del gobierno, se pasó a 497% en 1985, con un máximo de 725% en 1984, debido a fuertes desembolsos de préstamos externos (FMI) y la caída brusca de las recaudaciones (medidas en dólares) debido a la devaluación del peso.
Como consecuencia de la inestabilidad económica de los gobiernos perredeístas de Guzmán y Jorge Blanco, Balaguer retorna en 1986. Del nivel de 497% de los ingresos fiscales que representó en 1985, en los primeros 5 años (1987-1991) la deuda pública no bajó mucho, arrojando un promedio de 463%. A partir de 1992, luego de la reforma tributaria de ese año, la deuda pública aceleró su descenso hasta cerrar en 240% en 1996. Durante el primer período de Leonel Fernández, la deuda pública descendió significativamente. De un nivel de 240% de los ingresos fiscales en 1996, esta se redujo a 139% en el 2000, un nivel cercano al 129% de Balaguer en 1975, año en que los ingresos fiscales subieron en 35% gracias al “boom” de los precios del azúcar en el mercado mundial. Fernández lo logró gracias al aumento de los ingresos del diferencial del petróleo que percibió el Gobierno luego del ajuste de los precios de los combustibles realizado en diciembre de 1996. La deuda retomó su tendencia alcista acelerada a partir de 2003, bajo la administración de Hipólito Mejía, como consecuencia de la crisis bancaria de los años 2003-2004, cerrando en 359% en 2004.
Leonel Fernández retornó al poder en 2004. De un nivel de deuda pública equivalente a 359% de los ingresos corrientes del gobierno, esta se redujo a 192% en 2007. Entre 2007 y 2012, la deuda pública fue creciendo hasta cerrar en 307% de los ingresos fiscales en 2012. Durante los dos períodos del presidente Danilo Medina, la deuda pública aumentó gradualmente, pasando de 307% de los ingresos fiscales en 2012 a 351% en 2019. El 2020, el año de la pandemia del COVID, distorsiona la dinámica de la deuda pública. A junio de 2020, la deuda pública representó el 405% de los ingresos corrientes del Gobierno debido a que estos últimos habían colapsado como consecuencia de la suspensión de las actividades de la mayoría de los sectores de la economía. A diciembre de 2020, debido a desembolsos excesivos de colocaciones de bonos globales que se verificaron a partir de septiembre de ese año y la baja recaudación fiscal a pesar del reinicio de actividades a partir de agosto de ese año, la deuda pública saltó a 488% de los ingresos corrientes del gobierno. Dada la disrupción económica provocada por la pandemia en 2020, ese año no debe ser utilizado para fines de la comparación.
En el primer año completo de la administración de Luis Abinader, la deuda pública alcanzó el 403% de los ingresos corrientes del gobierno, por encima del 351% del año 2019. Esta fue reduciéndose gradualmente hasta alcanzar 351% de los ingresos fiscales en 2024, para retomar la tendencia creciente en 2025, cuando cerró en 368% y en el primer trimestre de 2026, al registrar un nivel de 389% de los ingresos corrientes del gobierno.
Al observar la dinámica de la deuda pública durante los últimos 157 años de nuestra historia económica, debe estar claro que, ante el moderado nivel de las recaudaciones fiscales, el nivel de nuestra deuda pública es relativamente elevado. Compararse con economías desarrolladas cuyas monedas operan como activos de reservas de los bancos centrales del mundo, es una tomadura de pelo. En consecuencia, resulta imprescindible reducir el ritmo de colocación de nueva deuda pública, más ahora que todo apunta hacia una tendencia alcista de las tasas de interés internacionales. Para viabilizar una menor colocación de deuda pública externa e interna, resulta imprescindible realizar un examen serio, sincero y despolitizado de la calidad del gasto público, un análisis que permita identificar el gasto corriente improductivo. Esa sería la primera gran reforma que la nación debe acometer, antes de presentar a la población una propuesta de reforma tributaria sensata, consistente y no distorsionante que persiga, fundamentalmente, reducir la evasión fiscal y racionalizar las exenciones tributarias, evitando gravar aún más a los sectores y segmentos que mejor desempeño exhiben en el pago de los tributos.
El objetivo no debería ser eliminar, como hizo Trujillo, la deuda pública externa. Cuando los recursos derivados del endeudamiento público externo se invierten en obras de infraestructura física que elevan la competitividad de nuestra economía y exhiben tasas internas de retorno muy por encima de las tasas que pagamos sobre los bonos globales y domésticos, el endeudamiento público contribuye a la creación de riqueza y al desarrollo de la nación. Lo que no se justifica, bajo ninguna circunstancia, es endeudarse para otorgar subsidios generalizados que terminan beneficiando más a los hogares de altos ingresos, ni subsidios focalizados de cientos de miles de hogares que no reúnen las condiciones requeridas para recibirlos. Endeudar al país para pagar gastos corrientes improductivos e injustificables que obligarían a las presentes y futuras generaciones a tener que pagar impuestos más elevados en el futuro, es el legado típico que los gobernantes populistas dejan a naciones que aspiran a ser gobernadas por estadistas, es decir, por jefes de estado responsables y respetuosos del dinero que pagan los contribuyentes.